专业文章 破产清算企业治理环境污染相关问题实务探讨
发布时间:2022-08-18 09:28:13 来源:188体育网页 作者:188体育入口

  随着国家对环保问题的关注度越来越高,各地纷纷加大对化工企业的监管力度,相继出台较为严厉的环保政策。近年来化工原材料价格不断上涨、又叠加疫情等一系列原因,化工企业经营困难破产倒闭的不少。有些化工企业在经营期间发生了污染环境损害社会公共利益的行为,没有进行治理修复。在其进入破产清算程序后,已资不抵债,是否还继续承担治理环境污染的修复义务,环境污染治理的修复费用在破产程序中属于何种性质,管理人对于治理破产清算企业环境污染事宜履职到何种程度等问题,对照《企业破产法》等相关法律法规并不清晰。因此,本文根据本所律师办理破产清算案件的经验,阐述对破产清算期间治理破产清算企业环境污染相关上述问题的理解,该观点仅代表高朋作者的观点。

  国内某化工企业在经营期间,发生通过渗坑等逃避监管方式倾倒污水处理含有毒物质重金属污泥的行为。其行为因严重污染环境,被当地法院出具《刑事裁定书》,认定构成环境污染罪。该化工企业又因经营不善,资不抵债,不能清偿到期债务,达到了破产的条件,因此,该化工企业的大股东作为其最大的债权人,向企业所在地法院申请其破产清算。法院经审查后,裁定受理了该化工企业的破产清算申请,同时指定了案件管理人。

  该化工企业进入破产清算程序后,当地政府发现该企业尚未对其造成的环境污染采取防治措施,因此,当地政府致函破产受理法院、破产管理人,要求该化工企业必须遵守《固体废物污染环境防治法》第四十一条规定,切实负担起环境污染治理的责任,应先行对其造成的环境污染进行治理,待治理完成后再行宣告该化工企业破产和办理企业注销。

  由于该化工企业的管理人对于是否应当遵从当地政府的通知继续执行《固体废物污染防治法》的有关规定?治理环境污染的主体究竟是谁?环保部门治理污染后能否向管理人申报债权?如果破产清算企业进行环境污染治理,治理环境污染的资金从何而来?如果没有治理环境污染的资金或者资金不足,环境污染治理到何种程度才算管理人履职完毕?以及治理环境污染的费用属于优先权、破产费用或是公益债务等问题尚未厘清,因此,该案件的破产清算程序暂时处于中止状态。

  针对上述化工企业破产管理人在办案过程中遇到的几点问题,引发了笔者破产团队的思考和探讨。

  一、破产清算程序中,实施环境污染的破产清算企业仍为治理污染的义务主体,管理人应继续执行《固体废物污染环境防治法》的有关规定

  根据《固体废物污染环境防治法》第四十一条第一款规定:“产生工业固体废物的单位终止的,应当在终止前对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物做出妥善处置,防止污染环境。”也就是说,按照“谁污染,谁破坏,谁治理”的原则,企业造成环境污染损害公共利益的,应当在终止前主动采取防治措施,对其造成的环境污染进行治理,企业没有采取污染防治治理措施的,企业不能注销。

  根据《公司登记管理条例》第四十四条规定:“经公司登记机关注销登记,公司终止”。另据《企业破产法》第一百二十一条规定:“管理人应当自破产程序终结之日起十日内,持人民法院终结破产程序的裁定,向破产人的原登记机关办理注销登记。”因此,在破产程序终结后,管理人才可持法院终结裁定办理企业注销登记,使破产清算企业终止。

  本案中,某化工企业虽然已进入了破产清算程序,但尚未被宣告破产,未进行破产财产分配,更未完成相关税务、工商注销程序,因此,该化工企业尚未终止。况且当地政府已经正式通知了破产受理法院和该化工企业的管理人先治理再破产,当地政府虽仅仅是以通知的方式予以告知,但管理人作为破产清算企业的接管者,对当地政府的通知不可忽视不理。一方面,由于《固体废物污染环境防治法》和《企业破产法》均为全国人民代表大会常务委员会制定的法律,属于同一层级效力的法律,两者的规定并不冲突,应同时予以适用。另一方面,由于涉及公共利益的环境保护,即便该化工企业已进入破产清算程序,其仍然是污染防治的法定义务人,仍应遵守《固体废物污染环境防治法》的相关规定,对其造成的环境污染,在企业终止前应实施治理。因此,本案中管理人除了按照《企业破产法》继续推进破产进程外,也应当执行《固体废物污染环境防治法》,对破产清算企业造成的环境污染实施治理和修复,在没有进行环境污染治理和修复前,管理人原则上也不能办理破产清算企业注销手续。

  本案中的化工企业通过渗坑等逃避监管方式倾倒污水处理含有毒物质重金属污泥的行为,破坏了当地的生态环境和资源保护,损害了社会公共利益,受到了行政处罚和刑事制裁,构成污染环境罪。当地政府要求该化工企业在终止前必须落实污染防治的法定义务,这符合“谁污染,谁破坏,谁治理”的原则。但是,治理和修复环境污染是需要投入大量资金的。该化工企业进入破产清算阶段,本就已经明显缺乏清偿能力,资不抵债,资产不足于清偿全部债务,再投入环境污染治理和修复资金就更加显得“力不从心,捉襟见肘”。面对这样的现实问题,管理人需要充分考虑治理和修复环境污染的资金来源,落实污染治理和修复资金问题,以便尽可能承担改善生态环境、维护社会公共利益的责任。

  作为治理和修复环境污染的法定义务主体,该化工企业的财产应当是环境污染治理和修复资金的首要来源。第一,管理人应核查该破产清算企业的股东出资是否到位。按照《公司法》第三条第二款规定:“有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任;股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”《企业破产法》第三十五条规定:“人民法院受理破产申请后,债务人的出资人尚未完全履行出资义务的,管理人应当要求该出资人缴纳所认缴的出资,而不受出资期限的限制。”因此,如果有股东出资不到位或者抽逃注册资本的情形,管理人要启动程序督促并追究股东出资不到位或者抽逃注册资本的责任。第二,管理人按照财产价值最大化原则处置破产清算企业的全部资产。比如拍卖出售企业的房产、土地、车辆、机器设备、存货、专利、商标、股权投资、股票、债券等有形和无形资产及有价证券,以此来尽可能筹措资金。第三,管理人应努力追讨企业的对外债权。管理人接管破产清算企业后,应积极开展破产清算企业的审计工作,清查并确认企业的对外应收债权,努力掌握有关证据后,及时开展对外债权的追讨工作,必要时启动诉讼程序予以追讨。第四,管理人可以启动追责机制,追究造成环境污染的企业董事、监事、高级管理人员和其他负有直接责任的人员应当承担的民事赔偿责任。根据《公司法》第一百四十九条规定:“董事、监事、高级管理人员执行职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定,给公司造成损失的,应当承担赔偿责任。”上述董事、监事、高级管理人员及相关责任人应承担的损害赔偿民事责任也可作为企业筹资治理和修复环境污染的资金来源之一。

  除破产清算企业资产财产作为环境污染治理和修复资金来源外,管理人还可以通过以下方式筹集污染治理修复资金:第一,管理人与破产清算企业的上级单位、股东、利害关系人积极沟通协商,不排除有些情况下,前述主体中有愿意协助管理人和垫付污染治理修复资金的情况。第二,如果破产清算企业曾投保环境污染责任保险的,对于企业发生的环境污染事故,管理人可以向保险公司提出理赔。2013年,环境保护部和中国保险监督管理委员会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(环发〔2013〕10号),要求涉重金属企业投保环境污染强制责任保险,鼓励石化、危险化学品生产经营、危险废物处理处置及其他高环境风险企业投保。保险范围一般包括第三方因污染损害遭受的人身伤亡或者财产损失、投保企业为了救治第三方的生命、避免或者减少第三方财产损失所发生的必要而且合理的施救费用、投保企业根据环保法律法规规定,为控制污染物扩散,或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污费用,以及由投保企业和保险公司约定的其他赔偿责任等。第三,有些地方生态环保部门在企业进行项目建设时曾收取环境风险保证金,该等环境风险保证金一般在项目验收合格后企业可以申请退还,如存在可退还环境风险保证金情形的,管理人应按照生态环保部门的要求提交退还保证金的申请资料。第四,为了突发环境事件的应急处置、环境损害修复及社会化救济提供资金保障,部分地方已经开始试点环境损害赔偿专项资金,管理人可以根据当地的相关规定,与当地生态环保部门及政府部门沟通,申请治污修复资金。

  总之,除最大化追收和变现破产清算企业财产外,管理人还可以通过多种渠道筹集资金,尽可能满足治理和修复环境污染的需要。

  化工企业实施污染环境的行为,构成环境污染罪,由此引发一系列严重后果。其行为不仅仅造成生态环境破坏,严重危害社会公共利益,还可能给他人造成人身和财产损害,同时还将受到行政处罚和刑事制裁。因此,污染企业因同一生态环境损害行为需要付出“多笔钱”,比如行政执法的罚款、被判处污染环境罪后的罚金,需要为环境损害行为承担的损害赔偿责任,以及治理和修复环境污染的修复费用等。污染企业进入破产清算程序后,其因实施污染环境的行为所需支付的“多笔钱”分别属于何种性质,以及在破产程序中的清偿顺位如何,关系着全体债权人的利益,亦关系着社会公共利益。

  1.关于企业环境污染行为产生的处罚,无论是行政执法的罚款,抑或是被判处污染环境罪后的罚金,均属于惩罚性质,系劣后债权

  根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条第一款第(一)项的规定:“第六十一条下列债权不属于破产债权:(一)行政、司法机关对破产清算企业的罚款、罚金以及其他有关费用;……”因此,罚款、罚金在破产清算程序中不属于破产债权,系劣后债权。

  2.关于环境污染行为造成的损害赔偿金,需要根据损害发生的时间是破产受理前还是破产受理后,以及造成的是人身损害,还是财产损害来区分其性质

  第一,根据《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定:“破产债权的清偿原则顺序。对于法律没有规定清偿顺序的债权,人民法院可以按照先人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿,可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿,但其中涉及的惩罚性赔偿除外。”因此,破产受理前产生的人身损害赔偿金,可以参照职工债权的顺位进行清偿。

  第二,根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十五条第一款第(一)项规定:“下列债权属于破产债权:(十一)债务人在破产宣告前因侵权、违约给他人造成财产损失而产生的赔偿责任;……”因此,破产受理前产生的财产损害赔偿金,系普通破产债权。

  第三,根据《企业破产法》第四十二条第一款第(六)项规定:“人民法院受理破产申请后发生的下列债务,为公益债务:……(六)债务人财产致人损害所产生的债务。”因此,破产受理后因破产清算企业环境污染造成的人身和财产损害赔偿金,应属于公益债务。

  3.关于对破产清算企业造成环境污染进行治理和修复资金性质的认定,或许系本案管理人和债权人较为重点关注的问题

  根据“谁污染,谁破坏,谁治理”的原则,该化工企业系承担污染治理和修复的法定义务主体,应当主动承担污染治理和修复的义务。管理人接管该化工企业后,对该化工企业造成的环境污染实施治理和修复属于管理人应当履行的职责之一。根据《企业破产法》第四十一条第一款第(三)项规定:“人民法院受理破产申请后发生的下列费用,为破产费用:……(三)管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。”因此,管理人聘请环保专业机构出具环境损害鉴定评估报告、提供污染治理修复方案、采取治理措施及对环境进行修复所投入的资金都属于管理人执行职务所发生的费用,均应列入破产费用之中。

  管理人接管破产清算企业后,应落实该破产清算企业未进行的污染治理和修复工作。如果该破产清算企业的财产以及管理人通过各种渠道筹集的资金足够负担其环境污染的治理和修复费用,管理人可以与当地政府和环保部门沟通,选择其认可的专业机构出具生态环境损害鉴定评估报告、制定应急处置及环境治理和修复方案,对所需的处置及治理和修复费用进行核算。由于将破产清算企业的财产用于治理和修复环境污染必然与破产清算企业债权人分配财产利益相冲突,所投入的环境污染治理和修复资金多了,债权人将来可分配的财产必然会减少,因此,管理人在统筹考虑污染程度、影响范围、治理修复方案可行性的基础上,应兼顾成本效益最优化,合理控制破产费用。涉及大额破产费用支出的,管理人应当及时报告债权人委员会,未设立债权人委员会的,应当及时报告受理破产的法院,同时对破产费用的支出,管理人应当制作书面报告,并附破产费用明细表,提交债权人会议审查监督。

  如果该破产清算企业的财产以及管理人通过各种渠道筹集的资金不足以负担全部环境污染的治理和修复费用,不能达到政府及环保部门要求的治理和修复程度,又无其他利害关系人愿意垫付相关费用的,管理人依法履职的原则是根据《企业破产法》的规定使用破产费用,且无论最终能否达到政府及环保部门的要求,应采取的治理措施尽可能采取,应进行的环境修复也尽可能去做,并及时向政府和环保部门、受理破产法院报告,否则政府可能不会同意破产清算企业终止。没有政府的支持,管理人也无法办理破产清算企业工商和税务注销等手续。在此种情形下,管理人已经勤勉尽责、依法履职,即便“使尽浑身解数”后仍无法达到政府和环保部门要求的治理效果,也不应归咎于管理人,实乃“巧妇难为无米之炊”。因此,受理破产的法院及政府部门应允许管理人按照《企业破产法》第四十三条第四款的规定,以债务人财产不足以清偿破产费用为由,申请终结破产程序,管理人持终结裁定办理注销登记时政府有关部门应当给予协助支持。同样,如果管理人接管破产清算企业后,经过清理发现破产清算企业无任何财产,亦没有其他环境污染治理和修复资金来源,无其他利害关系人愿意垫付相关费用的,管理人及时向政府和环保部门、受理破产法院进行报告后,法院及政府部门亦应允许管理人根据《破产法》第一百二十条第一款的规定,以破产人无财产可供分配终结破产程序,并依法办理破产清算企业注销登记。

  化工企业实施污染、损害生态环境的行为,在其终止前,即使已进入破产清算程序,仍承担《固定废物污染防治法》等环保法律法规规定的污染防治和修复义务。管理人接管企业后,对企业造成的环境污染和损害应当采取措施进行治理和修复,该行为属于管理人履职行为,由此产生的治理和修复费用应列入破产费用。治理和修复资金的来源除管理人清理追收企业自身财产外,还可通过多种途径予以筹集。在制定环境治理和修复方案时,管理人应与政府和环保部门、法院充分沟通,同时兼顾成本效益最优化原则,合理控制破产费用,并向法院、债权人委员会和债权人会议报告破产费用支出情况。若破产清算企业财产以及管理人筹集的资金不足以负担全部治理和修复费用的,在管理人已经尽可能采取一定环境污染治理和修复措施后,仍无法达到治理和修复的要求的情况下,或者企业根本无任何财产,管理人无法采取污染治理和修复措施的情况下,均不应归咎于管理人。法院及政府相关部门应同意管理人根据《企业破产法》的有关规定,申请终结破产程序,并办理企业注销登记程序。